TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1395/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1395 DE 2024
Referencia: expediente CJU-5740
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado 38 Laboral de Circuito de Bogotá
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. El 23 de noviembre de 2023[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución SUB230157 del 18 de octubre de 2017 y el reintegro de las sumas de dinero pagadas con fundamento en ella[2]. En aquel acto administrativo, esa entidad reconoció la pensión de sobreviviente, en calidad de compañera permanente, a Mercedes Arboleda Zambrano asignándole un porcentaje del 50%[3]. Para la entidad, aquel reconocimiento obedeció a un presunto fraude[4], pues las declaraciones extra-juicio presentadas por [ ]Mercedes Arboleda [ ] carece[ía]n de veracidad[5] y está última no habría convivido los últimos cinco años con el causante, de manera permanente e ininterrumpida[6].
2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto[7], el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá Sección Segunda. Mediante auto del 18 de diciembre de 2023[8], dicha autoridad (i) declaró su falta de competencia y (ii) remitió el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[9]. En su criterio, como la controversia no deviene de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado, el litigio no puede ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[10]. Por el contrario, debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, a la cual le corresponde resolver las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos[11]. Para llegar a esta conclusión, el Juzgado analizó los artículos 104.4 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2.4 de la Ley 712 de 2001, así como el Auto 746 de 2021 de la Corte Constitucional.
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Efectuado nuevamente el reparto, el proceso fue asignado al Juzgado 38 Laboral del Circuito de Bogotá. A través de auto del 2 de julio de 2024[12], ese juzgado declaró falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional[13]. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, en virtud de lo establecido en el Auto 448 de 2022 de la Corte Constitucional. Precisó que, según esa providencia, las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social, son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].
4. Remisión del asunto a la Corte Constitucional. El 24 de julio de 2024, el Juzgado 38 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el proceso a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto de competencia negativo suscitado[15].
5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 30 de julio de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente a la magistrada sustanciadora[16], de conformidad con el reparto efectuado el 26 de julio anterior.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[17].
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 38 Laboral de Circuito de Bogotá. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SUB230157 del 18 de octubre de 2017, interpuesta por Colpensiones. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre aquellas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho propuestos por la administración contra actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
8. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[18]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[19].
|
Presupuestos de configuración de los conflictos entre jurisdicciones |
|
|
Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[20]. |
|
Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[21]. |
|
Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[22]. |
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber, (a) el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (b) al Juzgado 38 Laboral de Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[23].
(ii) El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución SUB230157 del 18 de octubre de 2017, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Cumple el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párr. 2-3 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional señaló que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[24]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[25]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[26], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[27]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[28], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
11. Regla de Decisión. [C]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[29].
5. Caso concreto
12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita que (i) se declare la nulidad parcial de la Resolución SUB230157 del 18 de octubre de 2017, que esa misma entidad profirió y (ii) se ordene a la demandada el reintegro de los pagos por concepto de mesadas pensionales, así como, la indexación de la suma reconocida y el pago de intereses. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5740, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado 38 Laboral de Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución SUB230157 del 18 de octubre de 2017.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-5740 al Juzgado 17 Administrativo de Bogotá Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 38 Laboral de Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital 11001310503820240011800, C01 Primera instancia, C01 Principal, 02 Proceso Remitido por Competencia.pdf. p. 2.
[2] Ib. p. 5.
[3] Ib. p. 5.
[4] Ib. p. 7.
[5] Ib. p. 6.
[6] Ib.
[7] Ib. p. 565.
[8] Ib. p. 567.
[9] Ib. p. 569.
[10] Ib. p. 567 y 568.
[11] Ib. p. 567.
[12] Expediente digital 11001310503820240011800, C01 Primera instancia, C01 Principal, 04 Auto Propone Conflicto Competencia.pdf.
[13] Ib. p. 2.
[14] Ib.
[15] Expediente digital 11001310503820240011800, C01 Primera instancia, C01 Principal, 06 Correo Electrónico Remite Expediente 20240724.pdf.
[16] Expediente digital. CJU0005740 CC, 03 Constancia de reparto.pdf.
[17] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[18] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[19] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[20] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[21] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[22] Ib.
[23] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Al respecto, ver también la Sentencia T-121 de 2016.
[25] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado. No tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[26] CPACA, art. 104.
[27] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[28] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[29] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021.